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国务院法制办解读《汶川地震灾后恢复重建条例》


  颁布时间:2008-06-11

【中华财税网2008/6/11信息】  国务院公布的《汶川地震灾后恢复重建条例》(以下简称条例),已于2008年6月8日起施行。为准确理解条例精神,记者采访了国务院法制办公室主任曹康泰。
    问:为什么要制定该条例?
    答:5月12日,四川汶川发生的特大地震,是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。党中央、国务院高度重视抗震救灾工作,已经取得了阶段性成果。当前,抗震救灾工作已经进入新的阶段,地震灾后恢复重建工作即将展开。这次地震灾后恢复重建时间紧、任务重,涉及面广,行业众多,很多事情需要统筹协调,科学安排。要保证这次地震灾后恢复重建顺利进行,做到质量与效率、眼前与长远的协调统一,实现科学恢复重建,亟须有一部专门的行政法规对地震灾后恢复重建进行规范。为此,国务院制定了该条例。该条例的实施,对于规范汶川地震灾后恢复重建活动,明确各级政府和国务院有关部门在恢复重建中的责任,确保地震灾后恢复重建工作有力、有序、有效的进行,将起到十分积极的作用。
    问:地震灾后恢复重建应当坚持什么样的方针和原则?
    答:条例明确规定,地震灾后恢复重建应当坚持以人为本、科学规划、统筹兼顾、分步实施、自力更生、国家支持、社会帮扶的方针。
    同时,条例也明确了地震灾后恢复重建应当遵循的原则:一是,受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合的原则;二是,政府主导与社会参与相结合的原则;三是,就地恢复重建与异地新建相结合的原则;四是,确保质量与注重效率相结合的原则;五是,立足当前与兼顾长远相结合的原则;六是,经济社会发展与生态环境资源保护相结合的原则。
    问:条例对过渡性安置作了哪些规定?
    答:过渡性安置,是妥善安排受灾群众生活、稳定人心、维护社会秩序的重要环节,是灾后恢复重建的基础性工作。为了建立灵活多样的安置方式,明确过渡性安置的重点和要求,解决好受灾群众临时的基本生活,依法保障地震紧急救援向地震灾后恢复重建平稳过渡,条例对过渡性安置作了以下规定:
    一是,明确灵活多样的过渡性安置的方式。条例规定,过渡性安置,既可以就地安置,又可以异地安置;既可以集中安置,又可以分散安置;既可以政府安置,又可以投亲靠友、自行安置。对投亲靠友和采取其他方式自行安置的受灾群众给予适当补助。省级人民政府还将进一步制定具体办法。
    二是,对于过渡性安置地点的选址,提出了明确要求。条例规定,过渡性安置地点应当选在交通条件便利、便于恢复生活、生产条件的区域,并避开地震活动断层和可能发生灾害的区域以及生产、储存易燃易爆危险品的工厂、仓库。
    三是,着力抓好配套建设,确保受灾群众的基本生活条件。条例规定,过渡性安置地点应当配套建设水、电、道路等基础设施,并按比例配备学校、医疗点、集中供水点、公共卫生间等配套公共服务设施。
    四是,强化对资金与物资的分配和使用监管。条例规定,活动板房应当优先用于重灾区和需要异地安置的受灾群众,倒塌房屋在短期内难以恢复重建的重灾户特别是遇难者家庭、孕妇、婴幼儿、孤儿、孤老、残疾人员以及学校、医疗点等公共服务设施。临时住所、过渡性安置资金和物资的分配和使用,应当公开透明,定期公布,接受有关部门和社会监督。
    五是,要求各级政府积极组织生产自救。条例规定,地震灾区的各级人民政府,应当组织受灾群众和企业开展生产自救,积极恢复生产。政府及农业行政主管部门应当及时组织修复毁损的农业生产设施,开展抢种抢收,提供农业生产技术指导,保障农业投入品和农业机械设备的供应。政府及有关部门应当优先组织供电、供水、供气等企业恢复生产,并对大型骨干企业恢复生产提供支持,为全面恢复工业、服务业生产提供条件。
    问:条例为什么要规定调查评估?规定的重点内容是什么?
    答:调查评估,是编制地震灾后恢复重建规划的前提条件和重要基础,其科学性、准确性,在一定意义上决定着地震灾后恢复重建规划的科学性、可行性。因此,有必要对此作出规定。
    条例对调查评估重点作了以下规定:
    一是,规范调查评估的内容。条例规定,地震灾害调查评估不仅要对人员伤亡、房屋和设施的受损程度和数量进行调查评估,也要对需要安置救助的人员数量、需要提供的房屋数量、需要恢复重建的设施等进行调查评估,尤其是考虑地震灾后恢复重建的需要,明确规定要对环境污染、生态损害、自然和历史文化遗产毁损以及地质灾害和地震次生灾害等情况进行调查评估。
    二是,建立工程质量和抗震性能鉴定制度。条例规定,县级以上人民政府应当组织有关部门和专家,对毁损严重的水利、道路、电力等基础设施,学校等公共服务设施以及其他建设工程进行工程质量和抗震性能鉴定,保存有关资料和样本,开展地震活动对相关建设工程破坏机理的调查评估,为改进建设工程抗震设计规范和工程建设标准,采取抗震设防措施提供科学依据。
    三是,对地震资料的收集提出明确要求。条例规定,地震部门、地震监测台网应当收集、保存地震前、地震中、地震后的所有资料和信息,并建立完整的档案。
    问:地震灾后恢复重建,首先应当做到科学规划。条例在恢复重建规划方面作了哪些规定?
    答:恢复重建规划,是实施恢复重建的基本依据。为了保障恢复重建规划的科学性、严肃性和权威性,充分发挥恢复重建规划的统筹协调和综合调控作用,条例作了以下规定:
    一是,明确了规划的编制和审批主体。条例规定,国务院发展改革部门会同国务院有关部门与地震灾区的省级人民政府共同组织编制地震灾后恢复重建规划,报国务院批准后组织实施。
    二是,明确规划编制的原则。条例规定,编制地震灾后恢复重建规划,应当全面贯彻落实科学发展观,坚持以人为本,优先恢复重建受灾群众基本生活和公共服务设施;尊重科学、尊重自然,充分考虑资源环境承载能力;统筹兼顾,与推进工业化、城镇化、新农村建设、主体功能区建设、产业结构优化升级相结合,并坚持统一部署、分工负责,区分缓急、突出重点,相互衔接、上下协调,规范有序、依法推进的原则。
    三是,提出规划编制的要求。条例规定,编制地震灾后恢复重建规划应当使用地震灾后调查评估获得的地质、勘察、测绘、水文、环境等基础资料,依据经复核的地震动参数区划图,并重点对城镇和乡村的布局、住房建设、基础设施建设、公共服务设施建设、防灾减灾和生态环境保护等作出安排。
    四是,明确规划编制的程序。条例规定,编制规划应当吸收有关部门、专家参加,充分听取地震灾区受灾群众的意见,对重大事项组织专题论证。国务院批准的规划,应当及时公布。
    五是,强调规划的权威性和严肃性。条例规定,任何单位和个人都应当遵守经依法批准公布的地震灾后恢复重建规划,服从规划管理。考虑到灾区重建的特殊性,草案进一步规定地震灾后恢复重建规划需要修改的,由规划组织编制机关提出修改意见,报国务院批准。
    问:实施恢复重建,关系到地震灾区受灾群众的基本生活和切身利益。为了将地震灾后恢复重建规划落到实处,切实为地震灾区受灾群众解决实际问题,首要的问题是要明确恢复重建的责任主体。条例对恢复重建的责任主体是如何规定的?
    答:条例规定,地震灾区的省级人民政府,应当根据地震灾后恢复重建规划和当地经济社会发展水平,有计划、分步骤地组织实施地震灾后恢复重建;国务院有关部门应当支持、协助、指导灾区的恢复重建工作。
    同时,条例还对各级政府及政府有关部门在地震灾后恢复重建中的具体职责作了明确规定。如发展改革部门具体负责灾后恢复重建的统筹规划、政策建议、投资计划、组织协调和重大建设项目的安排;财政部门会同有关部门负责提出资金安排和政策建议,并具体负责灾后恢复重建财政资金的拨付和管理;交通运输、水利、铁路、电力、通信、广播电视等部门按照职责分工,具体组织实施有关基础设施的灾后恢复重建;建设部门具体组织实施房屋和市政公用设施的灾后恢复重建等。
    问:对地震废墟现场进行必要的清理保护,是恢复重建的前提。条例对地震废墟现场清理保护作了哪些规定?
    答:一是,确立地震灾害现场清理保护的原则。条例规定,地震灾害现场的清理保护,应当在确定无人类生命迹象和无重大疫情的情况下,按照统一组织、科学规划、统筹兼顾、注重保护的原则实施。发现地震灾害现场有人类生命迹象的,应当立即实施救援。
    二是,强化对地震遗址遗迹、文物和具有历史价值与少数民族特色的建筑物的保护。条例规定,对地震废墟进行现场清理,要首先制定清理保护方案,明确地震遗址、遗迹和文物保护单位以及具有历史价值与少数民族特色的建筑物、构筑物等保护对象及其区域范围。对清理保护方案确定的地震遗址、遗迹,应当在保护范围内采取有效措施进行保护,抢救、收集具有科学研究价值的技术资料和实物资料。对文物保护单位应当实施原址保护。对尚可保留的不可移动文物和具有历史价值与少数民族特色的建筑物、构筑物以及历史建筑,应当采取加固等保护措施;对无法保留但将来可能恢复重建的,应当收集整理影像资料。同时,条例还对地震灾害现场清理过程中可移动文物等的抢救、整理、登记和保管作了明确规定。
    三是,突出人文关怀、对少数民族传统习惯的尊重和财产权益的保障。条例规定,对地震灾害现场清理,应当按照清理保护方案分区、分类进行。清理出的遇难者遗体处理,应当尊重当地少数民族传统习惯;清理出的财物,应当对其种类、特征、数量、清理时间、地点等情况详细登记造册,妥善保存。有条件的,可以通知遇难者家属和所有权人到场。
    问:在地震灾后恢复重建中,恢复重建的重点是什么?对城镇和乡村的恢复重建分别有什么要求?如何保证恢复重建的工程质量?
    答:按照条例规定,地震灾后恢复重建,应当统筹安排交通、铁路、通信、供水、供电、住房、学校、医院、社会福利、文化、广播电视、金融等基础设施和公共服务设施建设。城镇的地震灾后恢复重建,应当统筹安排市政公用设施、公共服务设施和其他设施,合理确定建设规模和时序。乡村的地震灾后恢复重建,应当尊重农民意愿,发挥村民自治组织的作用,以群众自建为主,政府补助、社会帮扶、对口支援,因地制宜,节约和集约利用土地,保护耕地。地震灾区的县级人民政府应当组织有关部门对村民住宅建设的选址予以指导,并提供能够符合当地实际的多种村民住宅设计图,供村民选择。村民住宅应当达到抗震设防要求,体现原有地方特色、民族特色和传统风貌。
    为了保证恢复重建的工程质量,条例从以下几个方面作了规定:
    一是,明确抗震加固措施。条例规定,对地震灾区尚可使用的建筑物、构筑物和设施,应当进行抗震性能鉴定,并采取加固、改造等措施。
    二是,规范重建的规划选址。条例规定,对完全毁损、存在重大安全隐患或者人口规模超出环境承载能力,需要异地新建的城镇、乡村以及重建工程,其选址应当避开地震活动断层、生态脆弱地区、可能发生洪灾、山体滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等灾害的区域和传染病自然疫源地,符合地震灾后恢复重建规划和抗震设防、防灾减灾要求。
    三是,明确建设单位、设计单位、施工单位和工程监理单位的责任。条例规定,建设单位、设计单位、施工单位和工程监理单位应当严格按照抗震设防要求和工程建设强制性标准进行抗震设计、施工、监理,并对建设工程质量负责。同时,规定了相应的法律责任。
    四是,对学校、医院等公共服务设施的抗震设防提出特殊要求。条例规定,对学校、医院、体育场馆、博物馆、文化馆、图书馆、影剧院、商场、交通枢纽等人员密集的公共服务设施,应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计,增强抗震设防能力。
    五是,要求有关部门应当加强对地震灾后恢复重建建设工程质量和安全的监督。
    问:资金筹集与政策扶持,是顺利开展地震灾后恢复重建的重要保障,条例在资金筹集与政策扶持方面规定了哪些具体措施?
    答:为了保证地震灾后恢复重建资金的有效筹集,加大对地震灾后恢复重建的政策扶持力度,条例对此作了以下规定:
    一是,明确恢复重建资金的筹集方式。条例规定,县级以上人民政府应当通过政府投入、对口支援、社会募集、市场运作等方式多渠道筹集地震灾后恢复重建资金。
    二是,设立地震灾后恢复重建基金。条例规定,国家根据地震的强度和损失的实际情况等因素建立地震灾后恢复重建基金,专项用于地震灾后恢复重建。基金筹集使用管理办法由国务院财政部门制定。
    三是,鼓励社会投资。条例规定,国家鼓励公民、法人和其他组织投资地震灾区基础设施和公共服务设施的恢复重建。
    四是,实行税收优惠、费用减免、财政贴息、项目扶持等优惠政策。条例规定,国家对地震灾后恢复重建实行税收优惠,对地震灾区的各项行政事业性收费适当减免,向地震灾后恢复重建贷款提供财政贴息,在安排建设资金时优先考虑地震灾区的基础设施和公共服务设施以及关系国家安全的重点工程设施建设。有关部门还将进一步制定具体办法。
    五是,简化行政审批手续。条例规定,地震灾区有审批权的人民政府及其有关部门应当按照方便群众、简化手续、提高效率的原则,依法及时办理行政审批事项。
    六是,实施就业扶持和就学资助措施。条例规定,政府及政府有关部门应当加强对受灾群众的职业技能培训、就业服务和就业援助,鼓励企业、事业单位优先吸纳符合条件的受灾群众就业,可以采取以工代赈的方式组织群众参加恢复重建。对地震灾区的困难学生,由国家给予生活费补贴,在同等情况下其所在的学校可以优先将其纳入国家资助政策体系予以资助。
    问:捐赠款物以及地震灾后恢复重建资金和物资的监管,是社会关注焦点、热点问题。条例在资金和物资的监管方面作了哪些规定?
    答:条例从四个方面对捐赠款物及地震灾后恢复重建资金和物资的监管作了规定:
    一是,严格对捐赠款物的监管。条例规定,受赠人应当向捐赠人出具由省级以上财政部门统一印制的捐赠票据,捐赠款物的使用应当尊重捐赠人的意愿,接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况应当公开,并接受监督。
    二是,规范档案管理。条例规定,对建设项目以及地震灾后恢复重建资金和物资的筹集、分配、拨付、使用情况应当登记造册,建立、健全档案,并在建设工程竣工验收和地震灾后恢复重建结束后,及时向建设主管部门或者其他有关部门移交档案。
    三是,规范地震灾后恢复重建资金和物资分配和使用。条例规定,地震灾区的地方各级人民政府应当定期公布地震灾后恢复重建资金和物资的来源、数量、发放和使用情况。确定地震灾后恢复重建资金和物资分配方案、房屋分配方案前,应当先行调查,经民主评议后予以公布。财政部门应当加强资金的拨付和使用的监督管理。发展改革、建设等部门按照职责分工组织开展对恢复重建项目的监督检查。国务院发展改革部门组织开展对恢复重建的重大建设项目的稽察。审计机关应当加强全过程跟踪审计,并公布最终的审计结果。
    四是,建立举报制度。条例规定,任何单位和个人对地震灾后恢复重建中的违法违纪行为,都有权进行举报。接到举报的人民政府或者有关部门应当立即调查,依法处理,并为举报人保密。实名举报的,应当将处理结果反馈举报人。社会影响较大的违法违纪行为,处理结果应当向社会公布。

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