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国有资本分红政策问题解析


  颁布时间:2007-08-01

  【中华财税网2007/8/1信息】争论多年,备受关注的国有资本经营预算制度即将付诸实施,这意味着国有企业将恢复向大股东——国家上缴红利,但国有资本的分红政策如何确定,这是建立国有资本经营预算制度的关键。本文就国有资本的分红政策问题进行探讨。
  一、设计国有资本分红政策的原则
  1、等量资本获取等量收益的原则。等量资本获取等量收益是市场经济的一条基本原则,普遍适用于所有性质的投资,当然也包括国有资本投资。在有国有资本投资的股份制企业,由于所有权虚置,国有资本的收益权往往得不到保障,一些企业在"内部人控制"下,采用各种手段侵蚀国有资本股权收益,同股不同权,同股不同利的现象时有发生,形成一种隐性的国有资产流失。因此,在国家参股或控股的股份制企业,坚持这一原则对于保证国有资本的保值增值尤为重要。
  按现行的财务制度规定,企业的税后利润全部属于所有者权益,所有者可以以"现金红利"的方式取得投资收益,也可以以"留存利润"(资本增值)的方式分享企业利润。为便于企业之间开展公平竞争,国有企业也应该向国家所有者上缴现金红利,并且上缴红利的多少应与占用的国有资本的数量挂钩,企业占用的国有资本越多,上缴红利的责任也越大。
  2、国家与企业共担经营风险的原则。在市场经济条件下,企业经营面临许多不确定性,盈利水平时好时坏,经营风险在所难免。作为企业所有者的国家,应与股份制企业的股东一样承担企业的经营风险,因此,在设计国有资本分红政策时,必须将红利与企业的盈利水平挂钩,企业的盈利越多,为国家上缴的红利也应该越多。
  3、有利于国有资本优化配置的原则。从1978年开始,我国对国有企业利润分配制度进行过一系列的改革,先后实行过企业基金,利润留成、利改税、承包制和税利分流等改革措施,然而这些改革都是沿着"放权让利"的思路展开的,没有建立起"优胜劣汰"机制,如利改税中实行"一户一率"的调节税和承包制中实行的"讨价还价"的承包基数,存在明显的"鞭打快牛"倾向,那些高资金占用、低效益的企业也因此而受到保护。建立国有资本分红政策,应尽量避免"一户一率"的现象,使同一行业的企业站在同一个起跑线上展开竞争,促使国有资本的合理流动,这样才能有效地实现国有资本的优化配置,从整体上提高国有资本的营运效益。
  国有资本是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益,以及依法认定为国家所有的其他权益。国有资本分红既包括股份制企业"国有股"分红,也包括国有独资企业向政府部门(国资委或财政部)上缴的红利。严格来说,国有资本参股或控股的股份制企业向集团公司(母公司)支付红利,还不是真正意义上的国有资本分红,只有政府部门以终极所有者身份分享企业的红利,并把这些红利纳入国家预算体系,国有资本才真正实现红利分享权利。因此,设计国有资本分红政策,不仅要解决好股份制企业国有资本分红问题,更重要的是要解决好国有独资企业国有资本的红利上缴问题。
  二、股份制企业国有资本分红政策股份制企业国有资本的分红政策可以仿照西方股份公司的股利政策来设计。在西方股份公司的股利分配实务中,常用的股利政策模式主要有以下4种:(1)固定股利政策。将每年发放的股利固定在某一水平上,并在较长时期内保持不变。(2)固定股利支付率政策。事先确定一个股利占公司盈余的比例(即股利支付率),长期按该比例支付股利。(3)低正常股利加额外股利政策。一般情况下,公司每年只支付某一固定的。数额较低的股利,在盈余较多的年份,再根据情况向股东发放额外股利。这种股利政策综合了前两种股利政策的优点,股利的发放既具有较好的稳定性,又具有一定的灵活性。(4)剩余股利政策。公司的盈余首先用于盈利投资项目的资金需要,若还有剩余,公司才能将剩余部分作为股利分发给股东。股利政策的制定是公司经营者、股东和政府相互博弈的结果。一般来说,经营者具有低股利支付率甚至不支付现金股利的偏好,而股东具有高股利支付率的偏好。按照委托代理学派的观点,高股利支付率的股利政策能有效降低股东与经营者之间的委托代理成本,因此,从降低代理成本的角度考虑,股东偏好较高的现金股利。政府则通过有关的法律、法规引导公司制定合理的股利政策,如美国的国内税法规定,如果公司进行不正当的盈余留存,将被课以重税。
  考察我国上市公司股利政策的实际情形,可以发现存在的主要问题有两个方面:一是上市公司普遍没有明确的、稳定的股利政策,这说明上市公司管理人员依然没有认识到股利政策对于公司可持续发展的重要性;二是现金股利支付率偏低,甚至许多公司多年不分派现金股利。为了引导我国上市公司制定合理的股利政策,需要进一步完善"强制分红"制度。目前我国对于"强制分红"的要求主要体现在证监会 2004年12月发布的《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》中,该规定要求上市公司实行积极的利润分配方案,如果上市公司最近3年未进行现金利润分配的,不得向社会公众增发新股、发行可转债或向原有股东配售股份。该规定将上市公司的分红与再融资资格直接挂钩,限制不分红的公司再融资。但由于条款过于原则和简化,在使用中对上市公司的约束力不强,目前市场上普遍存在着"蜻蜒点水"式的分红现象。实现强制分红制度,有必要对股息率或股利支付率作出明确要求。笔者认为,西方股份公司的固定股利政策、固定股利支付率政策和低正常股利加额外股利政策均较好地体现了强制分红的要求,在我国的上市公司中可以加以利用。
  三、国有独资企业国有资本的分红政策国有独资企业国有资本的分红政策的设计,国际上几乎没有可供借鉴的经验,需要我们进行制度创新。在我国国有企业利润分配制度改革过程中,国有资本分红政策曾经采用过以下两种模式。
  (1)资金占用费政策。资金占用费就是对企业占用的国有资本收取占用费。以资金占用费作为国有资本红利,这相当于在国有企业采用固定股利政策。我国在1980~1982年先后在一些"以税代利"试点企业实行过资金占用费政策。资金占用费分为固定资金占用费和流动资金占用费,固定资金占用费按国家拨给企业的固定资金总额和分行业确定的占用费率计算,流动资金占用费按国家拨给企业的自有流动资金总额和统一的占用费率计算。在1983年全国推行第一步利改税时不再收取资金占用费。资金占用费政策本来是国家对企业实行资金管理和投资调节而设置的,由于征费的数量与企业占用国有资本的多少直接挂钩,能刺激企业尽量减少不合理的资金占用,挖掘资金潜力,提高资金的利用效率,并且资金占用费政策还能有效地调节企业间因有机构成不同而形成的利益差别。
  资金占用费的最大弱点在于其固定性,它不具备正常收入分配制度必须具备的"弹性".资金占用费的征收,既不考虑企业盈利与否,甚至不考虑营业与否,这对于处于经营低谷的企业是一个沉重的负担,对于高盈利企业又不能取得更多的收益。资金占用费与企业实现利润脱钩,无法调节企业的利润水平。
  (2)利润分成政策。所谓利润分成,是指国家与企业之间进行利润分成,即国家以投资者身份,按预先规定的比例从企业的税后利润中取得红利,这相当于在国有企业采用固定股利支付率政策。这种政策可以灵活调节企业的盈利水平,相对减轻企业的负担,使国家和企业共同承担经营风险。
  然而,实行利润分成政策,企业有红则分,无红则免,这显然无助于解决企业的软预算约束问题,而且弱化了国家对企业的权益要求,企业没有压力,也就缺乏动力。另外,利润分成政策不能解决国有资本的营运效率问题。国有资本红利与企业占有国有资本的数量没有直接联系,使一些企业可能因无红可分而维持资本高占有状况,不可避免地导致生产资源的极大浪费和效率的低下,这种以牺牲资本的营运效率为代价来调节企业盈利水平的分配政策是不可取的。
  那么,国有独资企业究竟以何种方式上缴红利?需从以下两个方面加以思考:第一,从提高国有资本营运效率的角度来看,企业上缴的红利必须与资本的占用量直接挂钩;第二,企业面临的经营环境具有不确定性,盈利水平时好时坏,作为所有者的国家必须承担企业的经营风险,因此,企业上缴的红利又必须与企业实现的利润挂钩。基于以上认识,笔者认为,国有独资企业国有资本分红政策的理想模式是定息分红政策。
  所谓定息分红政策,就是模仿股份制企业"低正常股利加额外股利政策",国有资本除按照预定的收益率取得固定股息外,还要参与剩余利润的分红。即:国有资本红利=固定股息+额外红利=国有资本占用量×固定股息率+额外红利。
  固定股息是国有资本占用量与固定股息率的乘积,其中,固定股息率可以分行业来确定,对于不属于"国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域"的企业而言,固定股息率至少不低于国债的年收益率。固定股息体现了国家基本的权益要求,它的支付应该得到保障。在企业当期利润不足以支付固定股息时,可以用以前年度的"未分配利润"来弥补,还不够时可以累计起来,待企业经营状况好转后再支付。额外红利是对利润较多的企业而言的,对无力支付固定股息的企业不存在在额外红利问题,它体现了国家对企业级差收益的调节以及国家与企业共同承担经营风险。额外红利的高低视企业的经营状况而定,可以预先规定一个分红的比例。
  定息分红政策,既硬化了企业的预算约束,又照顾了企业的盈利水平差别,能使企业在大致同等的条件下层开竞争。而且定息分红政策建立了劣势企业退出市场的机制,对"推进国有资本调整和国有企业重组"具有重要的促进作用。大多数的国有企业必须为国家提供足量的固定股息,对于长期不能提供固定股息的企业,可以采取改组、联合、兼并等措施实现企业重组,从而达到优化资源配置、提高国有资本营运效率之目的。

 

 

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